地方融資困局需要治本

近日，財政部等四部委聯(lián)合下發(fā)通知，提出一系列措施制止地方政府違法違規(guī)融資行為，并要求地方各級政府對相關(guān)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資行為進(jìn)行清理整改。我們認(rèn)為，該規(guī)定作為2010年國務(wù)院第19號文的延續(xù)，是應(yīng)對當(dāng)前地方政府違法違規(guī)融資勢頭再起的必要舉措。它對于規(guī)范地方政府債務(wù)，化解和控制地方債務(wù)及金融風(fēng)險蔓延具有十分積極的作用，但由此產(chǎn)生的負(fù)面作用也會較快體現(xiàn)。如整頓引發(fā)的“影子銀行”融資收縮、土地融資效率減少都會加劇部分地方政府債務(wù)風(fēng)險的浮現(xiàn)，并繼而影響到地方主導(dǎo)的基建投資推進(jìn)進(jìn)度，但對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的持續(xù)增長，推動改革加快進(jìn)行無疑是有益的。

實際上，[專業(yè) 注冊香港公司服務(wù)]國務(wù)院2010年第19號文曾要求地方各級政府加強(qiáng)融資平臺公司管理，也取得了一些成效。但隨著經(jīng)濟(jì)形勢變化，經(jīng)濟(jì)疲軟導(dǎo)致地方財政收入減少，去年中央新一輪穩(wěn)增長的要求增大了地方債務(wù)的壓力等，一些地方違規(guī)融資的現(xiàn)象再次死灰復(fù)燃，而且很多為規(guī)避19號文而出現(xiàn)的新問題也浮現(xiàn)了。這些行為若不加以制止，在今年各地又希望借助新一屆中央政府發(fā)展城鎮(zhèn)化的“政策東風(fēng)”而擴(kuò)張投資的情況下，還會演繹得更為瘋狂。為體現(xiàn)中央今年提出的“高度重視財政金融領(lǐng)域風(fēng)險隱患，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險的底線”的政策精神，新的債務(wù)管理規(guī)定的出臺十分必要。而從具體的各條規(guī)定來看，也比19號文更全面，更詳盡。

第一，規(guī)定一指出要嚴(yán)禁直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資，其中特別強(qiáng)調(diào)地方各級政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)不得組織職工購買理財、信托產(chǎn)品參與融資平臺公司項目融資等。這無疑是針對近年來出現(xiàn)的曲線違規(guī)融資進(jìn)行規(guī)范。江蘇、山東、安徽、云南等等多地都出現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府向行政事業(yè)單位職工“借資”事件，通過信托理財?shù)姆绞较蚵毠偱杉Y，造成了惡劣的社會后果。

第二，規(guī)定二指出除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)，這是對2010年第19號文法規(guī)的完善。新規(guī)對于BT融資進(jìn)行規(guī)范無疑有利于清理地方的隱性債務(wù)，減少政府債務(wù)風(fēng)險。

第三，規(guī)定四中進(jìn)一步規(guī)范融資平臺公司的融資行為則是對2010年19號文有關(guān)規(guī)定“后遺癥”的處理。如19號文中曾提出主要依靠財政性資金還款的公益性在建項目可通過市場化方式引導(dǎo)社會資金解決建設(shè)資金問題，這就導(dǎo)致各地融資平臺迫于銀監(jiān)會“降舊控新”的嚴(yán)格監(jiān)管的壓力，都紛紛尋求發(fā)債、信托等方式融資等。這次規(guī)定禁止（除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外）需要財政性資金償還債務(wù)的公益類平臺公司通過非金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)以及個人直接或間接融資。它有利于控制融資平臺風(fēng)險，避免地方財政引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險向金融風(fēng)險轉(zhuǎn)移。

這次通知不僅完善了2010年19號文的相關(guān)規(guī)定，還對于規(guī)范地方融資平臺提出了更嚴(yán)格的要求，這突出表現(xiàn)在對現(xiàn)行流行的土地融資規(guī)范方面。如規(guī)定三強(qiáng)調(diào)地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；規(guī)定四指出各級政府必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范土地儲備機(jī)構(gòu)管理和土地融資行為，不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項目。嚴(yán)厲的土地融資監(jiān)管政策無疑會對當(dāng)前地方融資平臺的運(yùn)作模式產(chǎn)生較大的沖擊。

這次新規(guī)則從法律角度對融資平臺土地融資的方式進(jìn)行了規(guī)范，它規(guī)定地方政府將土地注入融資平臺公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序，這無疑有利于從制度層面降低融資平臺的債務(wù)風(fēng)險和金融系統(tǒng)的風(fēng)險，但負(fù)面影響也會隨之產(chǎn)生，如地方政府融資平臺利用土地融資的能力被削弱，土地融資以及基建投資推進(jìn)的效率都會受到影響。

綜合以上規(guī)定，雖然新規(guī)將對于規(guī)范地方融資起到十分積極的作用，但它實施所引起的短期陣痛不可避免。但盡管如此，我們對它的作用仍不能高估，原因主要有：如某些政府部門受多種因素干擾，經(jīng)濟(jì)壓力大的時候通常會放松監(jiān)管，政策執(zhí)行方面難以保持一致性，這就使得政府違規(guī)融資的發(fā)生具有周期性；規(guī)定再完善，但是對于規(guī)范主體來說，它們?nèi)詴谜叩穆┒椿蚰：貛ヒ?guī)避相關(guān)法規(guī)；規(guī)定雖然對于融資平臺的土地融資管理嚴(yán)格，但卻無法阻止地方政府利用其他資產(chǎn)擴(kuò)張融資平臺以獲得更多融資能力，或通過所控制的國有企業(yè)融資以回避地方政府債務(wù)監(jiān)管。

因此，還應(yīng)從基本制度著手解決地方政府融資問題，才能從根本上杜絕地方政府的違規(guī)融資。這些制度措施包括以下多個方面：

第一，明確政府之間的財權(quán)和事權(quán)，給予基層政府更多的財權(quán)。如當(dāng)前的分稅制導(dǎo)致財權(quán)層層向上集中，而事權(quán)由于沒有明確的、正式的分工，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，這就容易誘發(fā)基層政策非法融資。

第二，當(dāng)前地方政府的考核仍以國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為主，監(jiān)督也主要由上級負(fù)責(zé)，這也容易導(dǎo)致任期短期化的地方官員有動力擴(kuò)大當(dāng)?shù)貍鶆?wù)，追求短期經(jīng)濟(jì)利益最大化。

第三，再規(guī)范的地方債務(wù)舉債機(jī)制，如市政債融資等缺失情況下，地方政府也必然運(yùn)用多種“創(chuàng)新”的融資手段解決融資難題。

我們認(rèn)為，解決問題的措施將會在當(dāng)前形勢的倒逼情況下逐漸出臺，如今年考慮到2012年以來地方政府財源下降，融資存在一定約束，在財力和事權(quán)相匹配的原則下，2013年中央將增加中央投入比重和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；今年基層政府財力窘迫的現(xiàn)狀以及基層政府更多承擔(dān)中小城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的重任也有望更快觸動省直管縣改革及省以下財政分稅制的加快推行，以加強(qiáng)縣級基本財力保障。

當(dāng)然，考慮到這些制度舉措推出的漸進(jìn)有限性，[珠海注冊香港公司服務(wù)]地方融資的困局今年仍將難以根本解決，這就決定今年受嚴(yán)厲債務(wù)監(jiān)管新規(guī)的影響，一些債務(wù)膨脹過快的地區(qū)仍會經(jīng)歷痛苦的去債務(wù)過程。