針對(duì)保安行業(yè)的大整頓已在北京率先啟動(dòng)，未來半年將在全國(guó)推廣。

2011年11月30日，北京市公安局聯(lián)合市工商局、[注冊(cè)馬紹爾公司]市人力社保局、市住建委等部門共同啟動(dòng)保安服務(wù)市場(chǎng)的清理整頓行動(dòng)，將持續(xù)至明年5月底。

據(jù)北京市公安局內(nèi)保局工作人員稱，此舉意在進(jìn)行保安行業(yè)摸底，以建立管轄嚴(yán)密、責(zé)權(quán)一致、定位清晰的首都保安服務(wù)監(jiān)管體系，黑保安等6類非法保安組織和違法違規(guī)行為將是此次整頓的重點(diǎn)。

“截訪是一道高壓線，絕對(duì)不許觸碰”，正規(guī)保安公司須實(shí)現(xiàn)“零截訪”。這是繼安元鼎事件曝光后，北京警方首次就保安涉嫌“黑監(jiān)獄”“截訪”事件進(jìn)行公開表態(tài)。今年8月，北京警方查處了某保安公司離職人員冒用該公司名義，在昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)非法從事對(duì)外地來京上訪人員的“截訪、送訪”活動(dòng)，對(duì)嫌疑人依法進(jìn)行了處理。

中國(guó)保安業(yè)起步于改革開放初期，中國(guó)第一家保安公司——深圳蛇口保安公司于1984年成立。目前保安公司數(shù)量已擴(kuò)大到近3000家，保安人員達(dá)421萬名。

盡管發(fā)展迅速，但由于從業(yè)人員素質(zhì)低、行業(yè)整體水平不高、管理模式僵化等，公眾形象不佳，加之近年來多起公共事件中均有保安越權(quán)舉動(dòng)，而承擔(dān)部分公共安全職能的保安業(yè)又處于從壟斷設(shè)立向“管辦分離”的改制進(jìn)程中(參見《財(cái)經(jīng)》2011年第9期“保安業(yè)改制僵局”)，因而使保安業(yè)備受關(guān)注。

截訪難舉報(bào)[注冊(cè)新加坡公司]

在北京市公安局的整頓文件中，對(duì)保安公司參與“截訪”、非法限制他人人身自由、指使和縱容保安員阻礙依法執(zhí)行公務(wù)、參與追索債務(wù)、采用暴力或者以暴力相威脅的手段處置糾紛等行為，要求立即上報(bào)，協(xié)調(diào)刑偵總隊(duì)設(shè)立專案、依法打擊。

在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)以上情況進(jìn)行上報(bào)，卻存在很大的操作難度。2011年11月24日晚上11時(shí)，河南許昌籍上訪農(nóng)民聶麗娟，與其68歲的母親和兩個(gè)月大的女兒，被兩名東北男子從豐臺(tái)區(qū)久敬莊救濟(jì)站接走，“上了一輛沒牌照的面包車，戴上黑眼罩，手機(jī)也沒收了”。聶麗娟回憶說，在隨后被關(guān)的14天中，看守人員也屢次更換。

與此情況類似，多名被非法拘禁的訪民表示，因?yàn)椴恢�具體關(guān)押地點(diǎn)，也無法摸清看守人身份及其所屬單位，無法通過報(bào)警獲得幫助。

一位內(nèi)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)》記者表示，“在法制層面，截訪的問題非常復(fù)雜，很難納入保安行業(yè)管理范疇。但是既然現(xiàn)實(shí)有了這種問題，‘零截訪’也是我們清理整頓里面要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。一旦出現(xiàn)截訪的情況，不但要對(duì)保安員個(gè)人以涉嫌非法拘禁罪進(jìn)行處理，還要對(duì)保安公司進(jìn)行行政處罰�！�

“對(duì)保安公司的整頓，是對(duì)民意的一種反映�！敝袊�(guó)政法大學(xué)副教授王建勛說，目前還沒有保安公司或截訪人員受到刑責(zé)或處罰的案例。安元鼎事件后，最初傳出北京安元鼎安全防范技術(shù)服務(wù)有限公司董事長(zhǎng)張軍被刑事拘留，隨后該公司變更股權(quán)并改名繼續(xù)運(yùn)行，不了了之。

但王建勛同時(shí)指出，整頓保安公司還不能從根本上解決問題，信訪不絕還是在于司法沒有提供充分的救濟(jì)功能。

武漢大學(xué)憲法學(xué)教授秦前紅也告訴《財(cái)經(jīng)》記者，整頓保安公司后，地方政府處理信訪事件的成本將加大，后者或會(huì)繼續(xù)在北京設(shè)立辦事處，或會(huì)加大在當(dāng)?shù)亟卦L的力度。

還有一些法律學(xué)者擔(dān)心，整頓之后，截訪可能會(huì)轉(zhuǎn)為地下，進(jìn)一步加壓地方，出現(xiàn)更難監(jiān)管的問題。比如，更多個(gè)人進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，與保安公司私訂合約共同分利，或者地方保安進(jìn)入北京市場(chǎng)。另一方面，治安警察的壓力也會(huì)加大。

初級(jí)行業(yè)

來自內(nèi)保局的資料顯示，北京市保安公司的總數(shù)達(dá)150家，從業(yè)人數(shù)約30萬人，分為兩大類，一類是過去由公安機(jī)關(guān)經(jīng)營(yíng)管理的保安服務(wù)總公司及其33家分公司、振遠(yuǎn)護(hù)衛(wèi)中心；一類是掛靠于保安服務(wù)總公司旗下的百余家社會(huì)公司。

此外，還有3900多家物業(yè)企業(yè)自行招用，以及納入公安機(jī)關(guān)監(jiān)管的保安隊(duì)伍以及社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位招用在內(nèi)部開展安全防范的值守力量。

目前，這些保安公司主要從事一般人防業(yè)務(wù)，依靠的是以人數(shù)為基本單位的營(yíng)利方式——保安公司與客戶按派遣人數(shù)核算一個(gè)單價(jià)，即每人每月多少錢，包括工資、保險(xiǎn)等。保安公司從人數(shù)單價(jià)上賺取差價(jià)，“吃空額”(實(shí)際派遣低于協(xié)議人數(shù))是保安公司常采取的方法。

另一方面，保安員權(quán)益無法得到充分保障，導(dǎo)致部分維權(quán)的保安行走在生活的邊緣。據(jù)北京市公安局、市人力資源和社會(huì)保障局在2011年9月到10月間對(duì)保安行業(yè)勞動(dòng)用工情況執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，“整個(gè)北京的保安員的工資水平，在1200元-1500元之間。包括國(guó)企在內(nèi)的諸多保安公司，能交齊社保的很少。有的企業(yè)甚至連勞動(dòng)合同都不簽。”

“如果保安公司把每個(gè)保安員的加班費(fèi)、社保、醫(yī)保都交了，那就基本賺不到錢�！北本┦泻５肀０补�司的辭職保安林延峰說。林曾經(jīng)于2010年12月9日起訴自己工作四年的公司，請(qǐng)求其支付加班費(fèi)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)生活補(bǔ)助金、[注冊(cè)新西蘭公司]探親假路費(fèi)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)損失合計(jì)約4萬余元。

低工資、低福利、低保障，導(dǎo)致保安員年流失率在30%到50%之間，少數(shù)高達(dá)70%到90%。這一背景下，保安員入職培訓(xùn)基本是走過場(chǎng)。由于沒有相關(guān)保險(xiǎn)，“遇到危險(xiǎn)趕緊跑”也成為內(nèi)部培訓(xùn)的通則。

此外，保安公司內(nèi)部惡性事件頻發(fā)。2010年12月3日16時(shí)許，朝陽區(qū)遠(yuǎn)洋集團(tuán)工地15名保安在公司稽查隊(duì)長(zhǎng)張永安的指使下，在宿舍用橡膠棒、木棍打、拳打腳踢以及煙頭燙等手段，將32歲保安員王某毆打致死。

據(jù)被告律師透露，王某正是因待遇問題提出辭職，公司不想承擔(dān)中介費(fèi)損失而施行暴力。

成都華氏安全技術(shù)顧問有限公司總經(jīng)理鐘小華指出，“保安公司自身的市場(chǎng)化水平很初級(jí)，只是最基本的人員服務(wù)而已，對(duì)服務(wù)品質(zhì)和流程沒有更科學(xué)化的方法。而從政策來講，現(xiàn)在更多的是強(qiáng)調(diào)保安公司、保安人員或保安行業(yè)的合法性，而非保安公司的資質(zhì)情況和保安人員的服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估體系。”

加強(qiáng)監(jiān)管

內(nèi)保局工作人員表示，在發(fā)現(xiàn)上述問題后，此次整頓是繼年中建立“611”保安行業(yè)監(jiān)管工作新機(jī)制后，加強(qiáng)監(jiān)管的又一舉措。

“6”是指建立六項(xiàng)制度：明察暗訪制、案件倒查制、網(wǎng)上主動(dòng)巡檢制、每月例會(huì)制、互查互糾制、保安企業(yè)考評(píng)制；兩個(gè)“1”，“一室”是指企業(yè)矛盾化解室，“一日”是指法人(代表)接待日。

專項(xiàng)整頓活動(dòng)有三項(xiàng)重點(diǎn)，堅(jiān)決打擊并清理沒有資質(zhì)的“黑保安”公司，尤其是未經(jīng)公安機(jī)關(guān)許可而自行招用保安員的情況；保安員要經(jīng)過職業(yè)資格培訓(xùn)，100%持證上崗；保安車輛不得涉警，不得仿軍服警械等，保安員年違法犯罪率須控制到千分之五。

對(duì)于3900多家物業(yè)企業(yè)自行招用保安，作為監(jiān)管方的內(nèi)保局有關(guān)人士說，“物業(yè)保安在實(shí)踐中問題較多，監(jiān)管也相對(duì)難，這將是整頓活動(dòng)的重點(diǎn)�！�

“黑保安”的認(rèn)定依據(jù)是保安從業(yè)資格制度。國(guó)務(wù)院《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》(下稱《條例》)規(guī)定，“申請(qǐng)人經(jīng)設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)考試、審查合格并留存指紋等人體生物信息的，發(fā)給保安員證�！�

內(nèi)保局工作人員向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，“北京市的保安員資格考試已于2011年下半年正式開始，截至11月底，保安員通過各保安公司交費(fèi)報(bào)名，目前已有3萬多保安員通過考試并取得證書。爭(zhēng)取在明年上半年完成現(xiàn)有保安員的考證問題�！�

據(jù)記者了解，考試相對(duì)簡(jiǎn)單，如果沒有通過，可以復(fù)考，取證率相當(dāng)高。該工作人員也表示，現(xiàn)行考試更多是解決“遺留問題”，目的在于規(guī)范隊(duì)伍和統(tǒng)一建檔，“將來保安公司招錄保安員時(shí)，也應(yīng)憑證件招錄�！�

據(jù)介紹，保安員的資格考試將探索設(shè)置分級(jí)考試，由低到高分別是初級(jí)保安、中級(jí)保安、高級(jí)保安、保安師、高級(jí)保安師。

與專項(xiàng)整頓同步進(jìn)行的，還有保安信息管理系統(tǒng)的開發(fā)�！鞍凑展�安部的要求，我們專門開發(fā)保安信息管理系統(tǒng)，對(duì)保安公司、保安員以及駐勤點(diǎn)的情況，都將動(dòng)態(tài)管理。通過系統(tǒng)，只要這個(gè)人在北京做保安，他的每一個(gè)軌跡都可以查到�！�

另據(jù)內(nèi)保局制定的《北京市保安服務(wù)公司考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)》，2011年11月22日起對(duì)各保安公司2011年工作進(jìn)行首次年度考評(píng)。考評(píng)基礎(chǔ)分為100分，分為“著裝、儀容、衛(wèi)生”，“遵紀(jì)守法”，“投訴舉報(bào)”以及“公司管理”四部分，標(biāo)準(zhǔn)列明46項(xiàng)加分、扣分情形。

輕微者如“制服不整潔、披衣、敞懷”扣除1分，嚴(yán)重者如“限制他人人身自由、搜查他人身體或侮辱、毆打他人的”扣除5分，“參與追索債務(wù)、采用暴力相威脅的手段處置糾紛的”扣除10分；而考評(píng)體系中亦規(guī)定了“協(xié)助公安機(jī)關(guān)破案”“被媒體正面報(bào)道”等加分項(xiàng)。

值得注意的是，在截訪、強(qiáng)拆等灰色業(yè)務(wù)中，私招濫建的保安隊(duì)往往以“掛靠”身份依托正規(guī)保安公司存在，趨于隱蔽，脫離監(jiān)管。對(duì)此，考評(píng)文件規(guī)定“掛靠保安隊(duì)”扣除2分。

這一始于首都的整頓活動(dòng)，擬在全國(guó)推廣。

公安部治安管理局副局長(zhǎng)楊奇表示，將于明年起草并爭(zhēng)取下發(fā)《公安部關(guān)于加強(qiáng)保安工作的決定》，同時(shí)啟動(dòng)為期半年的全國(guó)保安市場(chǎng)清理整治專項(xiàng)行動(dòng)，旨在摸清保安市場(chǎng)基本情況，清理和查處未經(jīng)許可的保安服務(wù)活動(dòng)和違法違規(guī)人員，規(guī)范保安市場(chǎng)秩序，健全各項(xiàng)保安監(jiān)管制度。

觀望“改制”

在WTO談判中，中國(guó)承諾放開保安業(yè)。2010年1月1日生效的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定公安機(jī)關(guān)不得設(shè)立保安服務(wù)公司，改為保安行業(yè)的監(jiān)管者，確立了“管辦分離”、“市場(chǎng)化運(yùn)作”的改制目標(biāo)。

此前，長(zhǎng)達(dá)20余年時(shí)間里，按照相關(guān)規(guī)定，保安服務(wù)公司只能由公安機(jī)關(guān)獨(dú)資開辦，其他任何單位、部門和個(gè)人不得經(jīng)辦保安服務(wù)公司。

“管辦分離”改革涉及核心的利益關(guān)系——人事安排和產(chǎn)權(quán)歸屬，公安、國(guó)資委、財(cái)政、審計(jì)、勞動(dòng)、人事等多個(gè)政府部門參與，目前還沒有系統(tǒng)的改革方案。

在地方改革案例中，2010年下半年，山東曲阜保安公司采用了“賣光”的方式，國(guó)有資產(chǎn)全部退出，由改制后的新公司一次性買斷，完成改制。此后浙江臺(tái)州、江蘇常熟等地的保安公司曾前往取經(jīng)，不過后來者寥寥。

在2011年11月的保安高峰論壇上，中國(guó)保安協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)羅峰對(duì)上述模式表達(dá)了不同意見，“在管辦分離前，首先是對(duì)現(xiàn)有公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)有保安企業(yè)進(jìn)行重組，成立集團(tuán)公司，把國(guó)有保安企業(yè)做大做強(qiáng)。至于是交由國(guó)資委直接管理還是由國(guó)資委委托公安機(jī)關(guān)管理，或是暫時(shí)保持繼續(xù)由公安機(jī)關(guān)管理，我認(rèn)為都可以探索。但是有一條原則，絕不能簡(jiǎn)單地把國(guó)有公司賣給個(gè)人�！�

今年9月初，中央政法委高層強(qiáng)調(diào)，要積極探索一條社會(huì)責(zé)任為先的中國(guó)特色保安事業(yè)發(fā)展路子，更好地保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。北京市保安服務(wù)總公司總經(jīng)理張強(qiáng)對(duì)此解讀為：“這為國(guó)有保安企業(yè)的發(fā)展堅(jiān)定了信念、樹立了信心以國(guó)有保安為主導(dǎo)的保安行業(yè)發(fā)展格局體現(xiàn)了我們的國(guó)情社情�！�

而“全面部署落實(shí)保安公司改制，研究加強(qiáng)保安監(jiān)管力量建設(shè)”已經(jīng)納入公安部明年的工作日程。公安部將出臺(tái)《關(guān)于保安服務(wù)公司改制工作指導(dǎo)意見》，明確改制目標(biāo)、原則和要求，全面部署各地貫徹落實(shí)。

與此同時(shí)，外資保安公司布局中國(guó)市場(chǎng)或是改制動(dòng)力之一�！稐l例》明確，除了武裝護(hù)衛(wèi)等特殊服務(wù)，保安企業(yè)不需要國(guó)有資本控股。而包括英國(guó)安保巨頭Group 4 Security(G4S)在內(nèi)的國(guó)際保安公司巨頭，已在中國(guó)熱身多年，在開放外資前，于北京、上海等地嘗試物業(yè)管理、安保咨詢等。

一位北京民營(yíng)保安公司負(fù)責(zé)人對(duì)未來政策的開放度如是分析，“目前，從技防(技術(shù)安全防范)角度來看，外國(guó)公司進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的步驟正在加快，先進(jìn)的技防技術(shù)對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)形成了壓力。但是在人防領(lǐng)域，短期內(nèi)都還不會(huì)允許外國(guó)公司進(jìn)入”。